Miasto nasze już wkrótce przeżywać może poważne problemy finansowe. Obciążenia spłatą zaciągniętych kredytów spowoduje, iż braknie środków nie tylko na inwestycje, lecz i na realizację bieżących zadań. Co robić w takiej sytuacji? Czy miasto może żyć oszczędniej?
Gmina (miasto) jest specyficznym przedsiębiorstwem świadczącym specyficzne usługi dla społeczeństwa. Usługi różnego typu – usługą jest zarówno wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i nauczanie dzieci w szkole podstawowej. Specyficzność większości tych usług polega na braku rynkowej konkurencji. Rynek nie weryfikuje ani ceny ani jakości usługi. Miasto ma monopol na ich świadczenie.
Miasto nasze już wkrótce przeżywać może poważne problemy finansowe. Obciążenia spłatą zaciągniętych kredytów spowoduje, iż braknie środków nie tylko na inwestycje, lecz i na realizację bieżących zadań. Co robić w takiej sytuacji? Czy miasto może żyć oszczędniej?
Gmina (miasto) jest specyficznym przedsiębiorstwem świadczącym specyficzne usługi dla społeczeństwa. Usługi różnego typu – usługą jest zarówno wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i nauczanie dzieci w szkole podstawowej. Specyficzność większości tych usług polega na braku rynkowej konkurencji. Rynek nie weryfikuje ani ceny ani jakości usługi. Miasto ma monopol na ich świadczenie.
Prywatyzacja usług
Trudno wyobrazić sobie przełamanie monopolu Urzędu Miejskiego w dziedzinie wydawania decyzji administracyjnych. Jest jednak szereg usług, gdzie miasto może zrezygnować z własnej aktywności. W styczniu 2000 r. Chorzów wprowadził prywatyzację podstawowej opieki zdrowotnej. Wszystkie miejskie ZOZ-y zostały wydzierżawione spółkom pracowniczym. Od 1 I 2000 r. przychodnie chorzowskie działają jako zakłady niepubliczne, dawne ZOZ-y konkurują na rynku usług medycznych na równych prawach z prywatnymi gabinetami lekarskimi.
Co ma z tego miasto? Od 1 I 2000 r. z budżetu miasta nie wydaje się ani złotówki na dotowanie podstawowej służby zdrowia. Dla porównania – Częstochowa wydaje w tym roku ok. 800 tys. zł dotując remonty ZOZ. W zeszłym roku dotacje wynosiły ok. 1,1 mln zł. Czy poziom częstochowskiej podstawowej służby zdrowia jest wyższy niż chorzowskiej? Na podstawie własnych obserwacji mogę twierdzić, że odwrotnie. Pensja lekarza w Chorzowie zależy bezpośrednio od efektów ich pracy i to przekłada się na stosunek do pacjentów. W częstochodnich przychodniach lekarz bez względu na to ilu pacjentów i jak obsłuży – zarabia tak samo.
Prywatyzacja służby zdrowia ma sens jeszcze z jednego powodu. Otóż, jako podatnik, płacę składkę na ubezpieczenie, za to mam zagwarantowane pewne świadczenia. Miasto dotując służbę zdrowia zmusza mnie, bym za pewien rodzaj świadczeń płacił dodatkowo. Jest to też forma nieuczciwej konkurencji wobec tych lekarzy, którzy samodzielnie, inwestując własne pieniądze zdecydowali działać na rynku. Prywatyzacja podstawowej służby zdrowia objęła już większość gmin wiejskich. W udany sposób przeprowadzono ją m.in. w Poznaniu, Wałbrzychu, Bielsku-Białej itd.
Nie tylko usługi medyczne nadają się do prywatyzacji. W Legnicy prywatyzacją objęto przedszkola. Miasto utrzymuje wynikającą z ustaw wysokość dotacji, prywatne przedszkola utrzymują się z nich i z wpłacanego przez rodziców czesnego. Okazało się, że wysokość czesnego płaconego przez rodziców nie wzrosła po prywatyzacji. Wzrosła za to jakość opieki nad dziećmi…
Częstochowa dotuje przedszkola sumą 14 mln zł. Co roku władze zmuszone są do likwidacji którejś z placówek; dzieci rodzi się coraz mniej, coraz mniejsze jest zapotrzebowanie na tego typu usługi. Prywatyzacja przynieść może korzystne skutki dla mieszkańców; przedszkola, by przetrwać będą zmuszone rywalizować podwyższając jakość i obniżając ceny usług.
Prywatyzować można więc wszelkie usługi, gdzie istnieje forma konkurencji. Nie przynosi to ujemnych efektów dla mieszkańców. Przeciwnie. W trudniejszej sytuacji są pracownicy prywatyzowanej instytucji, muszą zmienić swój sposób życia, muszą uczyć się walczyć o klientów. Gdy to potrafią, ich sukces natychmiast przenosi się na poziom ich dochodów.
Jak budować bez pieniędzy?
Nasze miasto planuje zainwestować 10 mln zł w modernizację wysypiska śmieci. Powstanie m.in. instalacja do odzysku i przetworzenia na energię gazu wysypiskowego. Rzecz i potrzebna, i na czasie. Gaz wysypiskowy to dobry surowiec energetyczny, wykorzystanie go ma dodatkowe zalety ekologiczne; chroni atmosferę od ulatniającego się ze składowiska metanu.
Pytaniem istotnym nie jest – czy warto inwestować w tego typu instalacje; ważniejsze – czy inwestycja taka musi być realizowana za pieniądze publiczne?
Oczywiście, że nie. W Sosnowcu instalacja do odzysku gazu i przetworzenia go na energię powstała za środki firmy duńskiej. Ze środków prywatnych powstały tego typu instalacje w Olsztynie i Knurowie. Przy obecnych przepisach zobowiązujących dystrybutorów energii do zakupu energii z OZE tego typu inwestycje są na tyle opłacalne, że łatwo znaleźć inwestora.
Podobne pytanie możemy zadać o inne inwestycje na wysypisku w Młynku-Suboczynie. A może nawet pójść dalej. Czy składowisko odpadów musi być przedsiębiorstwem publicznym? W Knurowie prywatyzacja składowiska okazała się rzeczą dla miasta i mieszkańców bardzo opłacalną.
Być może przykład Knurowa jest tu nie na miejscu. W sąsiedztwie tego miasta są wysypiska w Gliwicach i Zabrzu. Gdyby prywatne składowisko chciało drastycznie podwyższyć cenę swojej usługi, firmy oczyszczające Knurów korzystałyby z innych składowisk.
W przypadku Częstochowy Młynek-Suboczyna ma pozycję lokalnego monopolisty. Oczywiście też do pewnych granic. Z Wrocławia opłaca się wozić odpady pod Polkowice, bo cena ich składowania jest opłacalna. Gdyby nasz monopolista chciał dyktować zbyt wysokie ceny, też przegrałby w konkurecji ze składowiskami położonymi dużo dalej od naszego miasta.
Wykorzystać kapitał
Przyjmijmy jednak, że mamy tu do czynienia z monopolem naturalnym. Znane są doświadczenia jak wykorzystać kapitał prywatny do angażowania się w przedsięwzięcia publiczne o podobnie monopolistycznym charakterze. Metoda BOT (buduj, zarządzaj, oddaj) która nie sprawdziła się przy budowie autostrad, w innych dziedzinach publicznych przynosi dobre rezultaty.
BOT polega na tym, że inwestor prywatny angażuje swój kapitał, wykonuje pewną inwestycję, zarządza nią – pobierając za to opłaty – i później, gdy poniesione nakłady mu się zwrócą przekazuje je instytucji publicznej (państwu lub samorządowi).
Na takiej zasadzie w Płocku budowana jest oczyszczalnia ścieków, w Wałbrzychu system przesyłu ciepła. W obu wypadkach inwestor liczy na zwrot wyłożonego kapitału pobierając przez określony okres opłaty za oczyszczanie ścieków lub za przesył energii.
Taką samą metodą budowany jest hotel w Polkowicach (po pewnym okresie eksploatacji inwestor przekaże go miastu), aquapark w Zakopanem, pływalnia kryta w Kudowie – Zdrój, w Dąbrowie Górniczej ratusz. Tak, nie dziwmy się – ratusz, siedziba miejskich władz. Buduje go firma MITEX, zwrot poniesionych nakładów odzyska wynajmując pomieszczenia w ratuszu Urzędowi Miasta. Po określonym w umowie okresie – przekaże ratusz miastu.
Można zatem metodą BOT budować bez pieniędzy publicznych prawie wszystko. Drogi publiczne też, choć nie ma akurat takiego precedensu w kraju. W wypadku dróg jest to tylko kwestia wynegocjowania, ile pobierać będzie, w postaci opłat za korzystanie z drogi, od instytucji publicznej (np. Zarządu Dróg i Mostów) inwestor prywatny.
Warunkiem inwestycji BOT jest właściwie ustawiony układ partnerski. Inwestorem musi być firma na tyle duża i wiarygodna, by mogła nie tylko wykonać zadanie, lecz i utrzymać się na rynku przez okres zarządzania danym obiektem. Po stronie publicznej też musi być wiarygodny partner. Umowa podpisana przez Zarząd Gminy musi mieć charakter wieloletni, musi istnieć pewność, że nie zostanie ona podważona przez kolejne Zarządy.
Najlepiej sprawdzają się systemy BOT tam, gdzie istnieje naturalny monopol lokalny (np. gospodarka wodno-ściekowa, zaopatrzenie w energię). Tam bowiem inwestor może przewidywać przyszłe wpływy, tam może zaplanować długoletni zwrot inwestycji. Jak widzimy z przykładów można stosować BOT przy budowie pływalni, choć inwestor liczyć tu się musi z prywatną konkurencją.
A przy budowie gimnazjum? To ważne pytanie, szczególnie dla gmin wiejskich. Logika i prawo nakazują rozdzielić szkołę podstawową od szkoły gimnazjalnej. Wiele gmin nie stać na budowę nowego obiektu oświatowego. Czy można to zrobić w systemie BOT? Oczywiście. Na dokładnie takich samych zasadach jak budowa ratusza w Dąbrowie Górniczej. Inwestor-wykonawca byłby zarządcą budynku, zwrot nakładów uzyskałby pobierając opłaty za użyczenie obiektów dla celów oświatowych.
Mijanie ograniczeń
Oszczędności w zarządzaniu miasta wymusza obecna sytuacja finansowa. Miasto zakończy rok 2002 z długiem wysokości 140 mln zł. Dodatkowym obciążeniem są poręczone przez miasto kredyty w wysokości 34 mln zł.
W ustawie o finansach publicznych zawarte jest ograniczenie możliwości zaciągania zobowiązań przez samorząd. Całkowita suma zobowiązań nie może przekroczyć 60% dochodów budżetowych, spłata ich nie może przekroczyć wskaźnika 15%. Możemy dziś pocieszać się tym, iż poziom wyznaczony wskaźnikami jest jeszcze odległy. Obciążenie spłatami nie przekracza 9%. Poziom zadłużenia przy obecnych dochodach (430 mln zł) wynosi 258 mln zł, podczas gdy nasze długi liczone z poręczonymi, to 174 mln zł.
Pamiętajmy jednak, że czeka nas możliwość kumulacji wydatków związana z szansą pozyskania środków unijnych w latach 2004-2006. Chcąc uzyskać dofinansowanie musimy nie tylko zapewnić wkład własny. Do czasu rozliczenia przez KE musimy kredytować inwestycje.
Umowy zawarte w systemie BOT nie obciążają bilansu zadłużenia. Jest to istotna różnica. Jeśli buduje się drogę biorąc na ten cel kredyt 20 mln zł – suma ta niebezpiecznie obciąży nasz budżet przybliżając wskaźniki do poziomu alarmowego. Gdy to samo 20 mln zł będziemy oddawać w postaci opłat za korzystanie z drogi inwestorowi budującemu w systemie BOT; ta sama kwota nie jest sumowana jako część zadłużenia. To istotne dla miasta.
Dla mieszkańców ważniejsze jest poszerzenie frontu inwestycyjnego, tworzenie przy budowie obiektów publicznych nowych miejsc pracy. I efekt w postaci obiektów służących naszemu dobru. Chcemy oszczędzać – prywatny podmiot zawsze działa oszczędniej od podmiotu zarządzanego przez urzędnika.
JAROSŁAW KAPSA